הפקעת מקרקעין

מהי הפקעת מקרקעין?

הפקעת מקרקעין היא מקרה שבו נלקח השטח על ידי שר האוצר לצרכיה של המדינה. מדובר בהליך קשה שהמדינה עושה תוך רמיסת זכויותיהם של בעלי המקרקעין.

קיימים כל מני סוגי הפקעות, החל מרכישה לצורכי ציבור מכוח פקודת מסילות הברזל, חוק התכנון והבנייה ועד סוגים של הפקעות שלכל אחת מהן ייחוד משלה. בעבר השימוש בהפקעה היה מאד נפוץ וקרקעות היו מופקעות ע"י המדינה לעתים קרובות אך כיום חל בכך שינוי מאז כניסתו לתוקף של חוק יסוד כבוד האדם וחירותו.

בתי המשפט כיום שמים דגש רב יותר על צמצום הפגיעה בזכות הקניין של בעל המקרקעין וגם מקפידים על מתן פיצויים בערך ריאלי של השטח.

עקרונות מנחים להפקעת קרקע

קיימים מספר עקרונות מנחים בתהליך הפקעת מקרקעין:

• הודעה על הפקעת קרקע
• שימוע
• הגשת התנגדות להפקעה

הודעה על הפקעת קרקע

העיקרון הראשון בהפקעת קרקע מתייחס להודעה על כוונה להפקיע את השטח ועל תפיסת החזקה במקרקעין. בין ההודעה על הכוונה להפקיע לבין תפיסת החזקה בשטח נרשמת הערת אזהרה לטובת המדינה, כך שעם תפיסת החזקה במקרקעין נרשמת בעלות על מקרקעין.

זכות השימוע

בהפקעת מקרקעין לצורך ציבורי לא מופיעה זכות השימוע אלה מופיעה הודעה לבעלים, המתייחסת לכך שמי שרוצה יכול לבוא ולנהל משא ומתן עם הרשות לגבי הפיצוי שהוא מעוניין לקבל. הפיצוי לרוב מתחלק לשניים, חלקו הראשון ניתן במועד ההפקעה וחלקו השני ניתן במועד תפיסת החזקה, כאשר הכלל הקובע הוא שבמקרה שיש מחלוקת על גובה הפיצויים- היא לא תעצור את ההפקעה ועל הצדדים להסדיר מחלוקת זו באמצעות בית משפט או באמצעות ועדת השגות.

עד שנכנס חוק יסוד כבוד האדם וחירותו לתוקף הבחירה בהליך של פיצוי הייתה בחירה גרועה שכן היא גררה את בעל השטח לדיונים של שנים בבתי משפט, דבר שלא שיחק לטובתו. יחד עם זאת, לאחר כניסת חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, אשר מקנה הגנה על הקניין,  הפיצויים שונו והמדינה משלמת הרבה יותר כסף לבעלי הקרקע. עדיין, תהליך זה כרוך בהתדיינות של שנים, אשר בסופם הפיצוי עשוי להיות גבוה אך עדיין גובה מחיר יקר מאוד מהבעלים.

התנגדות להפקעה

התנגדות להפקעה יכולה להתרחש מסיבות שונות. חובה על הרשות המפקיעה לאפשר שימוע לבעלים מאחר והם בעלי המקרקעין או המחזיקים במקרקעין וזכותם לדעת מה יעלה בגורל המקרקעין. במסגרת השימוע יוכלו להבין את מטרת ההפקעה ולעיין בתוכניות הבנייה המשפיעות על ההחלטה להפקיע.

אף על פי שהפקעה לצרכי ציבור היא הפקעה למטרה מסוימת, למדינה עדיין אין זכות קניין במקרקעין ולכן יש אפשרות להביא לשינוי במטרת ההפקעה ע"י הליכים משפטיים או לצמצם את הנזק לבעלי שטחים שהופקעו, לדוגמא, הפקעה לצרכי ציבורי היא הקמת גינה ציבורית, גינה ציבורית היא דבר חשוב אשר נועד בדרך כלל לשרת שכונה וקהילה שלמה. יחד עם זאת, מאחר ומדובר בשכונה, מן הראוי שלא רק בעל חלקה אחת יישא  במחיר הקמת הגינה הציבורית ממנה ייהנו רוב תושבי השכונה אלה שכל בעלי החלקות עד כמה שאפשר יישאו במחיר הפקעה לצורך הקמת הגינה הציבורית.

שיהוי בביצוע הפקעת מקרקעין

פרויקט בניה הוא פרויקט שלעיתים קרובות מבוצע על שטח גדול. שיהוי עוסק במקרים בהם ההפקעה לא מבוצעת שנים לאחר שאושרה ובמקום חלו שינויים בשטח. אם לדוגמא תכנית להקמת שכונה כללה בתוכה הפקעה לצורכי ציבורי אבל בין אישור התכונית לבין הביצוע עברו שנים ארוכות – הזמן שעבר מצביע על כך שמטרת ההפקעה נזנחה. זניחה זו של מטרת ההפקעה יכולה להביא לביטול ההפקעה כי הרשות המקומית שבחרה להפקיע את המקרקעין לא ביצעה אותה במשך שנים.

הפקעת מקרקעין ע"י רשות מקומית – מתי רשות מקומית יכולה להפקיע?

הפקעת מקרקעין ע"י רשות מקומית היא תופעה נפוצה בישראל, ולא תמיד מדובר בהפקעה שמבצעת המדינה באופן ישיר. רשויות מקומיות – עיריות ומועצות מקומיות ואזוריות – מוסמכות להפקיע מקרקעין לצרכים ציבוריים מקומיים. ההפקעה מתבצעת על ידי גוף ציבורי ברמה האזורית או המוניציפלית, והיא נועדה לשרת את הצרכים הציבוריים של התושבים באזור.

הבסיס החוקי להפקעת מקרקעין על ידי רשות מקומית

המקור החוקי המרכזי להפקעת מקרקעין בישראל הוא פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי הציבור) 1943. הפקודה מעניקה סמכות הפקעה לשר האוצר, אך היא גם מאפשרת לו להאציל את סמכות ההפקעה לרשויות מקומיות. כלומר, שר האוצר יכול להסמיך עירייה או מועצה מקומית לפעול כגוף מפקיע בפועל, ובכך להעביר את האחריות על ההפקעה לרמה המקומית.

כאשר שר האוצר מאציל את סמכותו לרשות מקומית, הרשות הופכת למפקיעה בפועל ומחויבת לפעול על פי כל דרישות פקודת הקרקעות, לרבות הודעות לבעלי הזכויות, עריכת שימועים, בחינת חלופות ותשלום פיצויים. הרשות המקומית אינה פועלת באופן עצמאי ללא פיקוח והיא כפופה לכל העקרונות המשפטיים והפרוצדורליים שחלים על הפקעות מדינה.

בנוסף לפקודת הקרקעות, חוק התכנון והבנייה מעניק סמכות נוספת לוועדות תכנון מקומיות לבצע הפקעה של מקרקעין במסגרת תוכניות תכנון. כאשר תוכנית תכנון מקומית מיועדת לצורך ציבורי – כגון הקמת דרך, גן ציבורי, מוסד ציבורי או תשתית, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה מוסמכת להפקיע את המקרקעין הנדרשים לביצוע התוכנית.

הפקעת מקרקעין ע"י רשות מקומית במסגרת חוק התכנון והבנייה היא חלק מהליך אישור התוכנית והיא מותנית בכך שהתוכנית אושרה כדין ושההפקעה נדרשת למימוש המטרה הציבורית. גם במקרה זה, הרשות חייבת לעמוד בכל הדרישות הפרוצדורליות – לרבות מתן הודעות, קיום שימועים, ותשלום פיצויים.

תנאים להפקעה

הפקעת מקרקעין ע"י רשות מקומית מותרת רק כאשר ההפקעה נועדה לצורך ציבורי מוגדר. המטרה הציבורית חייבת להיות ברורה וספציפית, כגון הקמת פארק ציבורי, סלילת כביש, בניית בית ספר, הקמת תחנת כיבוי אש או כל תשתית ציבורית אחרת המשרתת את תושבי הרשות. הרשות אינה יכולה להפקיע מקרקעין למטרות מסחריות או פרטיות, ואם היא עושה זאת ההפקעה תיחשב בלתי חוקית ותבוטל.

הרשות המקומית חייבת להראות כי קיים צורך ציבורי אמיתי ומוצדק להפקעה וכי המקרקעין המופקעים אכן נדרשים למימוש המטרה הציבורית. בנוסף, הרשות חייבת לעמוד בכל השיקולים המשפטיים שנדרשים מכל גוף מפקיע, כולל קיומו של צורך ציבורי מוגדר, התאמה בין המטרה למקרקעין ובחינת חלופות להפקעה.

עקרון "המפלט האחרון" במקרקעין

אחד העקרונות המרכזיים בדיני הפקעת מקרקעין הוא שההפקעה צריכה להיות "המפלט האחרון". כלומר, לפני שרשות מקומית מפקיעה מקרקעין, היא חייבת לבדוק האם קיימות חלופות סבירות להשגת המטרה הציבורית ללא פגיעה בזכות הקניין. לדוגמא, אם ניתן לרכוש את המקרקעין מרצון, לשכור אותם, להשתמש במקרקעין אחרים שכבר בבעלות הרשות, או למצוא פתרון תכנוני אחר יש לבחון חלופות אלו לפני ביצוע ההפקעה.

היועץ המשפטי לממשלה קבע הנחיה מחייבת לפיה על כל גוף מפקיע לרבות רשות מקומית לבחון חלופות להפקעה ולתעד בחינה זו. אם הרשות לא בדקה חלופות או שהיא בחרה בהפקעה למרות שקיימת חלופה סבירה, הדבר מהווה פגם משפטי שיכול להוביל לביטול ההפקעה. עורך דין לענייני מקרקעין יכול לבחון האם הרשות עמדה בדרישה לבחון חלופות, ולתקוף החלטת הפקעה שלא נבדקו לגביה חלופות סבירות.

עקרון המפלט האחרון נועד להבטיח שההפקעה תתבצע רק כאשר אין דרך אחרת סבירה להשגת המטרה הציבורית, ושהפגיעה בזכויות בעלי המקרקעין היא מידתית והכרחית. בעלי מקרקעין שסבורים שהרשות המקומית הפקיעה את מקרקעיהם מבלי לבחון חלופות יכולים להגיש עתירה מנהלית לביטול ההפקעה, ועורך דין לענייני מקרקעין יכול לסייע בהליך זה.

סוגי זכויות שניתן להפקיע

הפקעת מקרקעין אינה מוגבלת רק להפקעת בעלות מלאה על הקרקע אלא מאפשרת לרשות המפקיעה להפקיע מגוון רחב של זכויות במקרקעין בהתאם לצורך הציבורי ולמטרת ההפקעה. גמישות זו נועדה לאפשר לרשות להשיג את המטרה הציבורית תוך צמצום הפגיעה בזכויות בעלי המקרקעין, ובמקרים מסוימים גם תוך הפחתת העלות הכספית של ההפקעה.

זכויות חלקיות והגבלות שימוש

לא תמיד נדרשת הפקעה של בעלות מלאה במקרקעין. במקרים רבים, הפקעת מקרקעין ע"י רשות מקומית או על ידי המדינה יכולה להתמקד בזכויות חלקיות או בהגבלות שימוש. לדוגמא, ניתן להפקיע זכות חכירה למקרקעין לתקופה מוגדרת, במקום להפקיע את הבעלות המלאה. זכות חכירה מעניקה לרשות את הזכות להשתמש במקרקעין למטרה הציבורית למשך תקופה מסוימת, בעוד שהבעלות נשארת בידי הבעלים המקוריים.

בנוסף, ניתן להפקיע חכירה לדורות, זוהי זכות ארוכת טווח המאפשרת שימוש במקרקעין למשך עשרות שנים או אף יותר. חכירה לדורות נחשבת לזכות חזקה יותר מחכירה רגילה, והיא מעניקה לרשות המפקיעה ביטחון לטווח ארוך לצורך מימוש המטרה הציבורית. אפשרות זו מאפשרת לרשות להשתמש במקרקעין למשך זמן רב מבלי לפגוע באופן מוחלט בזכויות הבעלים.

פקודת הקרקעות מאפשרת גם הפקעה של הגבלות שימוש או זכויות מוגבלות אחרות. לדוגמא, הרשות יכולה להפקיע את הזכות לבנות על המקרקעין, את הזכות לעשות שימוש מסחרי, או להטיל הגבלות אחרות על השימוש במקרקעין, מבלי להפקיע את הבעלות עצמה. הפקעה של הגבלות שימוש מאפשרת לרשות להשיג את המטרה הציבורית – כגון שמירה על נוף פתוח, מניעת בנייה באזור רגיש, או הבטחת מעבר ציבורי – תוך פגיעה מינימלית בזכויות הבעלים.

גישה מידתית – הפקעת זכות חכירה במקום בעלות

בשנים האחרונות התפתחה גישה משפטית המעודדת רשויות להפעיל את סמכות ההפקעה באופן מידתי ככל האפשר. במקרים מסוימים, הפקעת מקרקעין ע"י רשות מקומית יכולה להסתפק בהפקעת זכות חכירה ארוכת טווח, אם זכות זו מספיקה למימוש המטרה הציבורית. לדוגמא, אם הרשות זקוקה למקרקעין להקמת גן ציבורי או מתקן ספורט, היא יכולה להסתפק בחכירה לתקופה של 49 שנים או 99 שנים, במקום להפקיע את הבעלות המלאה.

גישה זו מבוססת על עקרון המידתיות בדין החוקתי, הקובע שפגיעה בזכות יסוד, כגון זכות הקניין, חייבת להיות מידתית ולא לחרוג מהנדרש להשגת המטרה. אם ניתן להשיג את המטרה הציבורית באמצעות הפקעת זכות חכירה במקום הפקעת בעלות, הרשות חייבת לשקול אפשרות זו. הפקעת זכות חכירה פוגעת פחות בזכויות הבעלים, שכן הבעלות נשארת בידיהם והם עשויים להחזיר לידיהם את המקרקעין בתום תקופת החכירה.

בנוסף, הפקעה של זכות חכירה במקום בעלות מלאה יכולה להפחית את הפיצוי שהרשות נדרשת לשלם לבעלים. שווי זכות חכירה הוא בדרך כלל נמוך יותר משווי הבעלות המלאה, ולכן הפיצוי יהיה נמוך יותר. עם זאת, הבעלים עדיין זכאי לפיצוי הוגן המשקף את שווי הזכות שהופקעה ואת הנזק שנגרם לו כתוצאה מההפקעה.

עורך דין לענייני מקרקעין יכול לסייע לבעלי מקרקעין בבחינת סוג הזכות שהופקעה, בהערכת הפיצוי המגיע בגין הפקעת זכות חלקית, ובהגנה על זכויות הבעלים. במקרים מסוימים, ניתן לטעון שהרשות הפקיעה יותר מדי, כלומר, הפקיעה בעלות מלאה כאשר די היה בהפקעת זכות חכירה והדבר מהווה פגם במידתיות שיכול להוביל לביטול חלקי של ההפקעה או להגדלת הפיצוי.

הליך הפקעה ע"י רשות מקומית

הפקעת מקרקעין ע"י רשות מקומית היא תהליך מובנה הכולל מספר שלבים פרוצדורליים שנקבעו בחוק התכנון והבנייה ובפקודת הקרקעות. הליך ההפקעה דורש תכנון מוקדם, החלטות פורמליות, הודעות לבעלי הזכויות, ותשלום פיצויים. עמידה בכל השלבים היא תנאי לחוקיות ההפקעה, ואי ביצוע אחד מהם עלול להוביל לביטול ההליך.

שלב התכנון  

הפקעת מקרקעין ע"י רשות מקומית מתחילה לרוב בשלב התכנון. הרשות מכינה תוכנית מתאר (תב"ע) או תוכנית תכנון אחרת שמגדירה את ייעודם של המקרקעין לצורך ציבורי. התוכנית מפרטת את המטרה הציבורית, כגון הקמת דרך, גן ציבורי, בית ספר, או תשתית ציבורית אחרת ואת גבולות המקרקעין המיועדים להפקעה. שלב התכנון הוא קריטי, שכן הוא מהווה את הבסיס החוקי והעובדתי להפקעה, והתוכנית חייבת לעמוד בכל דרישות חוק התכנון והבנייה.

במסגרת הכנת התוכנית, הרשות חייבת לבחון האם אכן קיים צורך ציבורי מוגדר להפקעה, האם המקרקעין המיועדים להפקעה מתאימים למטרה, והאם נבדקו חלופות אפשריות להפקעה. התוכנית עוברת הליכי פרסום, התנגדויות, ודיונים בוועדות התכנון, ורק לאחר אישורה הסופי ניתן להתקדם לשלב ההפקעה בפועל.

החלטת הוועדה המקומית לתכנון ובנייה

הוועדה המקומית לתכנון ובנייה מוסמכת להכריז על מקרקעין כמיועדים לצורך ציבורי במסגרת התוכנית. ההכרזה מתבצעת כחלק מאישור התוכנית, והיא מהווה את הבסיס המשפטי להפקעה. הוועדה המקומית חייבת לקבל החלטה מנומקת המפרטת את המטרה הציבורית, את הצורך בהפקעה, ואת השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה.

החלטת הוועדה חייבת לעמוד בכל עקרונות המשפט המנהלי: סבירות, מידתיות, בחינת חלופות ושקילת כל השיקולים הרלוונטיים. אם ההחלטה נגועה בפגם משפטי כגון חוסר סבירות, שיקולים זרים, או אי בחינת חלופות ניתן לעתור לבית המשפט לביטול ההחלטה.

הודעת הפקעה

לאחר אישור התוכנית והחלטת הוועדה המקומית, הרשות המקומית שקיבלה האצלת סמכויות מטעם שר האוצר מפרסמת הודעת הפקעה רשמית. ההודעה נערכת בהתאם לדרישות פקודת הקרקעות וחוק התכנון והבנייה וחייבת לכלול פרטים מלאים על המקרקעין המופקעים, על המטרה הציבורית ועל זכויות בעלי המקרקעין.

ההודעה מתפרסמת ברשומות ובעיתונים ובנוסף נמסרת הודעה אישית רשומה לכל בעלי הזכויות במקרקעין – בעלים, מחזיקים, בעלי זכויות חכירה ובעלי זכויות או טובות הנאה אחרות. מסירת הודעה אישית היא חובה חוקית, והיעדרה מהווה פגם פרוצדורלי חמור שיכול להוביל לביטול ההפקעה. עם פרסום ההודעה נרשמת הערת אזהרה בלשכת רישום המקרקעין (טאבו) לטובת הרשות המקומית.

במסגרת ההודעה, בעלי המקרקעין מקבלים זכות שימוע ואת האפשרות להשמיע את עמדתם, להעלות התנגדויות, ולהציג טענות כנגד ההפקעה. השימוע הוא זכות יסוד בדין המנהלי והרשות חייבת לקיים שימוע הוגן ולשקול את טענות הבעלים לפני קבלת ההחלטה הסופית על ביצוע ההפקעה.

פיצוי ותשלום

לאחר השלמת הליך ההפקעה, הרשות המקומית המשמשת כגוף מפקיע חייבת לשלם פיצוי הוגן לבעלי המקרקעין. על פי פקודת הקרקעות וחוק התכנון והבנייה הפיצוי חייב להיות שוויוני ולשקף את שווי השוק האמיתי של המקרקעין במועד ההפקעה. הפיצוי כולל את שווי המקרקעין, נזקי שימוש, הפסד הכנסה, נזקים למקרקעין הנותרים בידי הבעלים והוצאות נלוות כגון שכר טרחת עורכי דין ושמאים.

הפיצוי משולם בדרך כלל בשני שלבים:  פיצוי זמני המשולם במועד ההפקעה, ופיצוי סופי המשולם לאחר השלמת הליך השומה ותפיסת החזקה במקרקעין. הרשות המקומית מחויבת לפעול בשקיפות מלאה ולספק לבעלים את כל המידע הנוגע לחישוב הפיצוי, לרבות חוות דעת השמאי מטעם הרשות ונתוני השוק שעליהם מבוסס הפיצוי.

ערעור וסכסוכים על שווי השומה

במקרים רבים, בעלי המקרקעין אינם מסכימים עם שווי השומה שקבעה הרשות המקומית. אי הסכמה על גובה הפיצוי היא הסכסוך הנפוץ ביותר בהפקעת מקרקעין ע"י רשות מקומית. במצב זה, לבעלים עומדות מספר אפשרויות: הם יכולים לשכור שמאי פרטי שיערוך הערכת שווי נגדית ויציג טענות לפיצוי גבוה יותר, לדרוש מינוי שמאי מכריע –  שמאי עצמאי שיכריע בין שתי חוות הדעת, או לפנות לוועדת השומה או לבית המשפט לקביעת הפיצוי ההוגן.

ערעור על שווי השומה הוא הליך משפטי המצריך הבנה מעמיקה של דיני שמאות מקרקעין ושל שווי שוק. עורך דין לענייני מקרקעין יכול לסייע בבחירת שמאי מקצועי, בניתוח חוות הדעת של השמאי מטעם הרשות, בהצגת טענות משפטיות ועובדתיות התומכות בדרישה לפיצוי גבוה יותר ובייצוג בפני ועדת השומה או בית המשפט. במקרים רבים, הפיצוי הסופי שנקבע בהליך ערעור גבוה משמעותית מהפיצוי שהציעה הרשות בתחילה.

הפקעות חוזרות

הפקעה מהווה הגבלה חמורה על זכויות הבעלים המחזיקים במקרקעין. הגבלה זו גורמת נזק לבעלי המקרקעין כאשר היא חוזרת על עצמה. בנוסף, היא מהווה פגיעה בזכות הקניין. פגם מסוג זה יכול להוביל לביטול ההחלטה ולהחזיר את הקרקע ממופקעת למעמדה הרגיל.

שינוי במטרות ההפקעה

כאשר הרשות המקומית משנה את מטרות ההפקעה ומפרסמת הודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות מדובר בפגם שהוא חלש יחסית . יחד עם זאת, ככל שמטרת ההפקעה משתנה מספר רב יותר של פעמים הדבר מצביע על פגם שעשוי לרמוז על העדר צורך בהפקעה. כשפגם זה מצטרף לפגמים נוספים הוא עשוי להעיד על זניחת מטרת ההפקעה. יש לקחת בחשבון, כי בכל שינוי במטרת ההפקעה צריכים להישקל שיקולים שונים על ידי הרשות ואם השיקולים הללו לא נשקלו זה מהווה פגם שיכול גם הוא להשפיע על ביטול מטרת ההפקעה.

טיפול בהפקעת מקרקעין

הטיפול בהפקעת מקרקעין מורכב, מאחר ולא ניתן לטפל בהפקעת מקרקעין בהליך אחד.

כאשר מוגשת תביעת פינוי בית המשפט יוצא מנקודת הנחה שמאחר וההפקעה נרשמה במרשם (טאבו) הוא יבחן את חוקיות ההפקעה רק במקרים נדירים ביותר: האם בוצעו כל ההליכים בהתאם לדין ולהוראות היועץ המשפטי לממשלה? כולל שימוע, פרסום הודעות ומסירת הודעות אישיות לכל הבעלים בקרקע או לכל מי שיש לו זכות או טובת הנאה בקרקע.

אי קיומו של אחד מהשלבים יכול להביא את בית המשפט למסקנה כי יש להורות על ביטול ההפקעה.

עקב מורכבותו של התחום מומלץ להיעזר בעורך דין מקרקעין מומחה.

עורך דין גיא בית און מומחה במקרקעין, לייעוץ משפטי ניתן לפנות בטלפון 050-5350239 או לשלוח הודעה דרך האתר.